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【清遠27歲】鄉村之變:蹄疾步穩的農村綜合改革(/8)

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已經最后一張了!
  • 2014年3月26日,佛岡新一村選舉大會尚未開始,村民便已聚集到了選舉現場。
  • 2014年3月27日,西牛鎮逕下村選舉大會現場主持人說明選舉注意事項。
  • 2014年3月27日,西牛鎮龍潭坑村村民積極參與選舉。
  • 2014年3月28日,新城村選舉現場。由于實施晚上選舉,不少村民帶著照明燈前來參加選舉。
  • 2014年4月10日,一農民在地里種花生。葉屋村土地連片分配后,解決了分散經營時的許多弊端,村民收入增加,絕大多數村民選擇留在村內耕種。
  • 2014年4月25日,熊屋村村容改造工程施工中。
  • 2014年4月25日,熊屋村播種中的村民。
  • 2014年12月17日,陽山縣供銷社農產品特產淘寶實體店內,銷售1000多種清遠農產品特產,實體店賣出淘寶價。許多市民在店內選購,大多表示比市場價格較低。
類別:圖片    時間:2015-02-28 11:32:49    來源:清遠日報    作者:    

   距離羊年春節還有一個星期,最后一臺推土機駛離英德西牛鎮新城村。

  村口飄揚了兩個多月的塵土漸漸落定,一塊連片300多畝的空地顯現在村民眼前。這座人口僅有570多人的村莊,在持續忙碌了5年時間后,迎來少有的冬閑時光。

  2010年以前,這座村莊遍布人畜混居的磚瓦房,由于地形原因,村居之間高矮不平,耕作的田地也被零散分布在6個地段。居住、耕作條件差,加上改革開放引發的務工潮席卷而至,導致村民們逐漸背井離鄉,丟荒的田地越來越多。

  眼見農村凋敝的形勢日益嚴峻,當地村干部們開始謀劃重建新村,通過整合涉農財政資金等方法籌措資金,將全村磚瓦房推倒后重新規劃建房,還對全村農地進行平整后進行置換調整,將各家原本分散在6-7處的農地,整合為“一戶兩塊”。在鄉村治理、土地整合等方面取得的成效,于2月上旬吸引了全省農村試驗試點地區的負責人到此參觀。

  “這里就是清遠農村未來的雛形。”市委副秘書長、市委農辦主任魯小鵬到新城村調研時稱,新城村的變化,是清遠農村今后發展的趨勢所在,它讓以家庭農戶為單位的家庭農場集約化經營看到希望。

  發生變化的還有陽山、英德石牯塘鎮葉屋村、清新三坑鎮亨圖村、連州保安鎮熊屋村等地。依照南北不同的實際情況,它們在探索上各有側重,如陽山沉潛于土地確權、英德葉屋村側重解決土地零碎經營的障礙,清新與佛岡都在試驗農村金融服務等。它們的變化給清遠深化農村綜合改革帶來參考素材和發展思路。

  與此同時,清遠農村綜合改革“蹄疾步穩”,它正在從一個個“單兵突進”中汲取經驗,變成相互聯系、互相策應、強化農綜改模式的整體效應。通過“三個下移”優化農村的政治組織方式,打通最后“一公里”。隨后推進到農村土地資源、涉農財政資金、涉農服務平臺三個平臺的整合。此外還有農村電商、農村金融改革等在清遠落地生根,遍地開花。

  上述一系列的努力,讓清遠農綜改在中央層面得到認可:繼去年4月成為中央農辦農村綜合改革聯系點后,清遠又于11月被農業部等13部委列為全國第二批農村綜合改革試驗區。從山村農民的自發探索,到市委市政府的統籌部署,再上升為國家級的試點,意味著清遠農綜改從“江湖之遠”走向了“廟堂之高”,正在步入它的“新常態”。

舊貌

組織化程度低 村務管理深陷泥沼

  村口的塵埃逐漸落定,200米外的籃球場邊,新城村村委會主任曾祥禮正與幾位村民一起,將一根長約6米的燈柱樹立起來。待電源接通后,新城村將迎來村史上首座燈光球場,村民們茶余飯后,又多了一個去處。

  過去5年,這座村莊不斷迎來新奇的事物。新的住房、新的文化室、新的籃球場……在2010年以前,這些對村民們來說還很遙遠。

  在籃球場一旁,張貼著新城村舊村模樣的圖片:低矮的磚瓦房雜亂排布在村莊的各個位置,高矮不平的地面改變村道的走向,不同住宅之間常隔著高過一米的泥梯。“以前建房子沒有規劃,哪里有空位就建起來。”曾祥禮稱,近500間磚瓦房混雜著村民與牲畜,彌漫著難聞氣味。瓦頂到了雨季容易漏雨,讓村民們感到厭煩。幾戶村民在村子外圍蓋起新房,同樣也是雜亂無序。

  “有新房沒新村、有新村沒新貌”的現象在農村并不鮮見。當地鎮干部稱,究其原因,主要是過去農村蓋房靠“村規民約”約束,現在由鄉鎮國土所等單位審批。“只要審批通過,農民想怎么建就怎么建,就會越建越亂。”

  新城村的舊貌,是清遠農村普遍存在的情況。上世紀80年代,隨著家庭聯產承包興起,人民公社體制逐步失去作用,組織化程度不高的農村出現公共事務管理“真空”。村民們自我管理、自我教育、自我服務的積極性沒有得到有效調動,宅基地分配、村居建設、村務管理、本村村民之間的矛盾糾紛調解,沒有辦法依靠村民自治得以解決。

  村務管理深陷泥沼,不僅影響了村民們的生活。在農業生產上起到的“負作用”,也隨著時間推進日益顯露。“以前是集體組織耕作,到了冬閑的時候,還會組織修建水利灌溉設施。”曾祥禮稱,實行家庭聯產承包制后,村民們大多只顧及自家田地的耕作,有些村民共有的水利設施,往往沒人注意修復。日久失修的灌溉設施漸漸失去效用,水渠堵塞,常造成“上游排水不及,下游等水不來”的尷尬局面。

地零碎人分散 市場風險應對弱

  清遠處于經濟多年高速增長后的調整期、轉變經濟發展方式的攻堅期和社會矛盾的凸顯期。作為農村人口比例達到70%的農業大市,清遠農業增加值占地區生產總值比重僅為13.9%。與此同時,清遠的農村生產生活仍遭受阻礙。

  2011年年底,市委書記葛長偉與包括市委組織部、市農業局、市扶貧辦、市民政局等在內的部門負責人,最初以“如何加強基層組織建設”為主題,結合農村公共服務、扶貧工作等內容進行調研。

  在大半年的時間內,調研隊伍走過全市所有85個鄉鎮,足跡遍布200多座村莊。許多更為深層及嚴峻的問題,尤其是農村組織化程度低、村民自治權利“懸空”、土地碎片化嚴重等,在這過程中被發掘和重視。

  在計劃經濟時代,國家為便于集體化生產,采用人民公社方式進行準軍事化管理,改變了數千年自然形成的村落組織形式。人民公社解體后,實行的家庭聯產承包責任制,卻帶來許多“后遺癥”。

  調研隊伍發現,由于政府行政權力有凌駕于群眾自治權利的本能,本應以服務村民自治為己任的村委會,出現了明顯的附屬化和行政化傾向。鄉鎮政府也習慣于把村委會當作下屬機構分派工作任務,再通過發放補貼等形式調動村干部積極性,村委會實際上承擔了相當一部分的行政管理職能。村干部理所當然認為應對鄉鎮政府負責,習慣于按政府要求辦事,淡化了村委會自治功能,村民自治權利或多或少被“懸空”、“虛置”。此外,家庭責任承包制實施后,農民們“各自為政”,單打獨斗。30多年后的今天已是較高程度的市場化經濟時代,農民們仍以單家獨戶應對市場風險,力量薄弱。

  對于葉屋村村組長葉時通來說,帶來實實在在感觸的,是土地碎片化的嚴重。80年代初期,按照家庭承包責任制的要求,土地分散發包到各家各戶,村民們的田地按照土地質量平均劃分,旱地、山地、魚塘,每家各占一部分。在90年代以前,田地分發到戶激發了農民的生產熱情,但進入經濟飛速發展的90年代,這種積極性逐漸弱化。

  “分散耕地,餓肚子倒不至于,但想攢點錢是不可能的。”葉時通說,當時村內最大的一塊連片耕地不超過5畝,每戶村民一天下來,要跑幾處才能把地種完。在英德市農業局農藝師馬先來看來,“包產到戶”早期解放了生產力,但分散經營的土地提高了生產成本,不便于現代化、機械化耕作,想要進一步增產增收有很大難度。

  土地分散,還間接損害了葉屋村的農田水利設施,“以前在生產隊(人民公社)的時候,到了農閑的時候都會興修水利,但‘包產到戶’后,就很少有人組織。”葉時通說,農業生產的抗風險能力被大幅削弱。村民們打理各自的一畝三分地,不能統一放水灌溉,水利設施也遭到廢棄,年久失修后,漸漸失去抗旱保收的功能,每逢旱澇天災,只能聽天由命。

  村民自治權利“懸空”、土地碎片化嚴重,兩者對清遠農村的發展帶來許多制約。

試驗

民間探索經驗 從獨行推向全市

  農村存在的一個又一個問題,隨著時間的推進日益顯現出來。在清遠尚未推進深化農村綜合改革之前,早已有嘗試解決問題的探索。其中,葉屋村在土地置換調整方面的自發試驗,受到調研隊伍的關注。

  早在2003年,葉時通便注意到土地碎片化給村里發展帶來的限制,他向村民們提出將零散分布的田地調整置換為連片成塊,遭到拒絕后,開始一個人“孤獨的試驗”。他將自家的6塊田地與其他村民們協商調整成一塊后,逐漸取得成效,最終說服了村民們在全村范圍內置換調整。2009年,葉屋村自行開展集中互換調整土地,實行適度規模化經營和專業化分工,通過規模化養殖或規模化種植,迅速發家致富。同時,通過外租旱地、魚塘,村集體收入也迅速增長。葉屋村這一巨變的幕后推手正是村民自發形成的自治組織———村民理事會。當時,兼任理事會會長的葉時通與其余4名理事會成員先后組織召開了30多次村民大會,在土地流轉和村民自治的道路上,自行踏出了重要一步。

  此時,新城村的村組長們開始謀劃實行全村推進重建,而熊屋村早已通過村民理事會的作用,把該村打造成遠近聞名的“特色產業村”,并在新農村建設方面取得成效。

  2012年11月28日,清遠市委市政府下發文件《清遠關于完善村級基層組織建設推進農村綜合改革的意見(試行)》,正式邁出新一輪農村綜合改革探索的腳步。這份后來被簡稱為“33號文”的文件僅5046字,從調研、起草、征求意見、修改到簽發,時間跨度幾近一年。

  “33號文”涉及5個部分共21項實施意見,以完善農村基層治理模式為核心,推進“基層黨組織建設、村民自治、農村公共服務”三個重心下移。葉屋村、熊屋村、新城村等基層經驗閃爍其中。

  對清遠農村綜合改革做了專題研究的中央黨校教授徐祥認為,清遠的這一改革實際是起源于基層群眾自發的探索,向基層、向群眾中去發現、推廣群眾自發探索中符合實際的行之有效的經驗,充分發揮了農民首創精神。

  2014年4月26日,中央農村工作領導小組副組長兼辦公室主任陳錫文走進了村組長葉時通家里,得知該村在2013年村集體收入達到15萬元,村民人均收入兩萬多元時,對葉屋村的自發探索成果感到驚訝。

啟動

三個重心下移 創新基層治理機制

  2012年11月28日,全市完善村級基層組織建設推進農村綜合改革現場會召開,下發“33號文”,拉開了清遠農村綜合改革的大幕,推進基層黨組織建設、村民自治、農村公共服務“三個重心下移”。隨后,英德西牛鎮、佛岡石角鎮、連州九陂鎮被作為試點,探索推進村委會規模調整,重構村民自治單位,從“鄉鎮—村—村民小組”調整為“鄉鎮—片區—村(原村民小組、自然村)”。

  2014年3月28日,新城村的村民們務農回家后,慢慢聚攏到文化室,開始村史上首次村委會選舉。作為農村綜合改革試點鎮,其中一項任務就是探索基層自治組織的下移。這項任務,是在片區以下,按照法定程序,綜合考慮村與村之間共同的歷史基礎、利益基礎、宗族姓氏等因素,在村民自愿、充分協商的前提下,以1個或若干個自然村或村小組為單位設立村民委員會。村民委員會不再主要承擔鄉鎮交付的行政任務,村民自治的權利將得到更多認同和便利。

  之所以把村級自治組織下移到原村民小組一級,是因為村民小組(自然村)大多是以家族或其他歷史原因自然形成的居民聚居的村落,具有天然的血緣、族緣等聯系紐帶,以較為緊密的經濟、社會、文化共同體形式存在。相對于行政村,村民小組(自然村)屬于“熟人社會”,群眾之間有直接的利益關系、一定的信任關系和較強的心理認同感,參與公共事務管理的利益驅動力更強,行為方式更加理性,作為自治單位的基礎也更加牢固。

  2014年上半年,隨著村級組織換屆選舉的完成,3個試點鎮村委會數量由原來的42個調整為390個。

  而在鄉鎮下分片區設立社會公共服務站,作為鄉鎮政府派出機構,承擔公共服務等職能。目前,全市在行政村和社區分別建立了社會綜合服務站979個和181個,分別占全市行政村(片區)和社區數的95.7%、100%。

  對于未開始進行村民委員會規模調整的鄉鎮,則要求在全市各村民小組或自然村全面建立村民理事會,規范村民理事會的運作。目前,全市共成立14554個村民理事會,提高了農村組織化水平。

  此外,各地還從有利于發揮黨組織作用和加強黨員教育管理出發,推動村級黨組織設置重心下移,推行在片區建立黨總支,在片區下轄的村(原村民小組)建立黨支部,逐步在村辦企業、農民專業合作社、專業協會等建立黨支部。截至目前,全市行政村一級共成立了1013個黨總支,在村民小組或自然村成立了9239個黨支部。通過建立健全班子聯席會議制度、黨群聯席會議制度,強化黨組織對村級事務的領導。

推進

探索“三個整合” 優化農村資源配置

  在整體推進重建新村的道路上,新城村在進行摸索和調整,一座座磚瓦房接連倒塌,取而代之的是規劃齊整的民居,一座新農村的模樣已初步呈現。居住條件改善之后,新城村理事會成員們發現,村莊面臨著與此前葉屋村同樣出現的土地碎片化的問題,給當地進行規模化生產和專業化合作帶來不便。

  近幾年,清遠各地出現了多種土地調整的情況,各地經驗漸漸走入新城村村民們的視野。2013年冬閑時,曾水先提出土地調整的建議,但由于方案不夠完善,沒有被認同。過了一年后,村民理事會提出的方案,對細節進行兩處完善:第一處是不再要求調整為各戶一塊,而是“一戶兩塊”,兩塊中,一塊位于高地,一塊位于低地。此外,曾水先還提出先對全村的耕地進行平整,隨后加以劃分后,各戶抽簽決定分得地塊。這一次,村民們同意了理事會的提議,但又面臨一個問題:平整土地耗資巨大,錢從哪來?此時,清遠的農村綜合改革已由基層黨組織建設、村民自治、農村公共服務“三個重心下移”,向農村土地資源、涉農財政資金、涉農服務平臺“三個整合”推進。新城村在充分尊重農民群眾意愿的前提下,通過全村決議、簽名,將村中300畝水田共4萬多元的種糧直補資金進行整合,用于土地平整。

  其實,早在去年5月全市農村工作會議上,便曬出清遠過去一年多圍繞推進“三個重心下移”,積極開展村級基層組織建設試點的成績。同時,要求以提高農村組織化水平為核心,完善“三個重心下移”,探索農村承包土地、涉農資金和涉農服務平臺“三個整合”。

  農村土地資源整合上,已有葉屋村等作為學習樣本。針對山區農村承包土地面積小且分散細碎的狀況,引導有條件的村莊通過落實村民自治,在村民自愿的前提下,開展土地資源整合,解決土地細碎化問題,2014年全市共整合農村土地31.77萬畝。其中,陽山縣引導農民先整合土地再進行確權登記頒證,全縣已有1166個村民小組同意整合土地,整合面積達12.8萬畝,約占二輪承包土地總面積的43%;英德市已有760個村民小組開展了土地資源整合,整合面積達8.6萬畝。

  針對當前財政涉農資金項目分散、資金分散、管理分散導致使用效益低下的問題,探索推進中央、省、市、縣四級財政性涉農資金,發揮涉農資金的整體合力。2014年全市共整合普惠性資金4466.82萬元、非普惠性資金7922.24萬元。各縣(市、區)選擇試點,在充分尊重農民意愿的基礎上,由村集體整合全村生態公益林補償、種糧直補等普惠性資金,統籌用于村公益事業和公共設施建設。如英德市九龍鎮共有292個村民小組簽字同意整合涉農普惠性資金480萬元,分別占全鎮村(居)民小組總數的85.6%和資金總額的79.8%。

  而各縣(市、區)依托縣、鎮、村三級社會綜合服務網絡,逐步完善農村集體“三資”管理服務平臺、農村產權綜合交易平臺、農業生產服務體系。如陽山縣在全省山區縣率先建成公共資源交易中心,建立起農村產權交易平臺,為農村集體資產資源和個人產權流轉交易提供服務。西牛鎮金竹片區以構建農村服務體系為重點,規劃建設了總面積4畝、建筑面積920平方米的片區綜合服務區,為群眾提供行政、生產、生活、金融、醫療和文化娛樂等綜合服務。此外,加強農村土地流轉引導和服務,全市流轉土地面積42.51萬畝。

搭上電商快車 淘寶京東進農村

  “村民們平時買的最多的是衣服鞋子,還有一些健身器材。”去年12月17日,陽山縣陽城鎮農村淘寶范村服務站里,代購員黃海苑向前來調研的市委書記葛長偉、阿里巴巴集團總裁金建杭等介紹該站情況稱,服務站不僅幫村民網購、賣番薯,還提供銀行取款、農資銷售、電話充值等服務,僅開站一個多月就為村民代購300多單,節省1萬多元。

  這一天,清遠市農村電子商務示范點(陽山)正式揭牌,意味著籌備了2個多月的陽山農村電商服務網絡正式亮相。

  范村服務站是陽山農村電商模式的一個縮影。早在去年9月27日,阿里巴巴公布“千縣萬村”農村電商戰略前,陽山就與阿里巴巴達成發展農村電子商務合作協議,并于11月3日建成全國第二個、廣東首個阿里巴巴農村電子商務縣級服務中心。“雙十一”當天首批服務站正式上線,陽山農民開始如城市般享受到網購的便利。與此同時,陽山借助作為“全國農村綜合改革示范試點縣”和“國家級出口農產品質量安全示范區”的優勢,實施供銷系統改革,成立新農村供銷合作社,并建立“鎮—村”物流體系,建成全省首個農村電子商務物流園區,推廣“支付易”等金融服務,積極探索山區農村電商的陽山模式。

  電商這一曾經遙遠的事物,開始“飛入”清遠的尋常百姓家,悄然改變大家的生活。不到一個月后,京東華南區域首家大家電“京東幫服務店”在連州正式開業,清遠農村電商再次迎來了第二家電商巨頭入駐。“京東幫服務店”主要是為縣級城市及農村消費者提供大家電購物、送貨、安裝、退換、維修一站式服務,是京東授權的服務合作商,業務范圍覆蓋連州全市10個鎮、2個民族鄉。除了提供大家電的一站式服務外,京東幫服務店還提供代下單服務,幫助村民熟悉、了解網購操作。

成效

從江湖到廟堂 是肯定也指明方向

  2014年12月1日,清遠召開農村綜合改革工作座談會時透露,農業部等13部委已批復,明確將清遠列為第二批國家級農村改革試驗區,開展以農村社區、村民小組為單位的村民自治試點。

  成為國家、省的試點,既是對清遠探索的肯定,亦為清遠下一步的改革指明了方向。

  據批復的《廣東省清遠市以農村社區、村民小組為單位的村民自治試驗方案》,清遠的試驗任務有了明確時間表,即要力爭2016年底,基本形成以村級黨組織為核心,基層自治組織、農村經濟組織、農村社會組織相結合的設置合理、功能完善、作用突出的鄉村治理體系。其中,到2015年底,在全市各村民小組或自然村全面建立村民理事會,規范村民理事會的運作;同時,探索推進村委會規模調整,將現行的“鄉鎮—村—村民小組”調整為“鄉鎮—片區—村(原村民小組或自然村)”。要求在2016年底,完成村委會規模各項準備工作;此外,到2016年底,全市農村要建立起完善的民主監督機制。概括而言,即2015年6月前,為籌備及試點階段;2015年7月—2016年6月為全面組織實施節點,各縣(市、區)參照改革試點做法,制定具體工作方案,大力推進各項改革工作;2016年7月—12月為總結評估階段,農業部將對試驗組織驗收。

  除上述試驗任務外,清遠農村綜合改革還承擔著另外一項任務。去年12月10日,全省召開推進農村集體“三資”管理服務平臺建設工作電視電話會議要求,全省各市、縣(區)務必到2015年底,全面建成縣、鎮、村三級農村集體“三資”管理服務平臺,實現互聯互通;到2016年底,完善、鞏固和提高,力爭建成全省統一的農村集體“三資”管理服務平臺體系。

  “這些任務其實與清遠正在推行的農村綜合改革相符。”市委農辦負責任人稱,農業部等13部委的試驗任務其實就是清遠正在推行“三個重心下移”中的“村民自治重心下移”,實際上也是清遠推進農村綜合改革試驗的第一個階段。而農村集體“三資”平臺建設,清遠已開始了探索。早在2012年,陽山縣便利用在全省率先建成的縣、鎮、村三級社會服務平臺網絡,不斷推動5大信息系統建設,包括建立“三資”信息服務平臺、農村產權交易平臺、農村財務監管平臺,健全網絡監管系統,暢通銀行信息溝通渠道,讓農村“三資”保值、增值的同時,有力地保障了農民群眾的知情權、決策權、參與權和監督權,減少了農村各類矛盾糾紛。

■聲音

清遠農綜改也面臨“新常態


  1月8日在陽山召開的全市農村綜合改革現場會上,市委書記葛長偉稱,農村綜合改革工作政策性強、涉及面廣,必須尊重群眾意愿,確保改革步伐蹄疾步穩,形成可復制、可推廣的改革經驗。

  一個月后,在市“兩會”的分組會議上,魯小鵬發言稱,如今清遠農綜改也在面臨“新常態”。

  “經濟新常態”的第一個特點為速度換擋,是高速增長調整為中高速增長。而如今,清遠農綜改從原來確定的3個試點鎮逐步向面上鋪開,全市已有24個試點開展各項試點工作。

  而在結構優化的特點上,如今清遠農村綜合改革的重心從抓工作部署轉為轉工作落實。自清遠農綜改拉開序幕至今,改革布局已經完成,去年出臺了一系列的政策,新的一年要從工作部署轉到工作落實。

  至于動力轉換上,強調頂層設計要與基層探索良性互動,有機結合。魯小鵬認為,清遠農綜改工作也由清遠市委市政府自己部署和人民的自發探索,轉為要完成中央和國家下達的任務。“從試驗區具體承擔的課題和試驗內容來看,承擔的是鄉村治理模式的創新,同時要對村級規模的調整,為2017年村級換屆選舉做準備。”魯小鵬稱,清遠應適應新的要求,全力以赴把農綜改往縱深方面推進。

  統籌:清遠日報記者 黃 妍

  采寫:清遠日報記者 黃作源 攝影:清遠日報記者 李思靖

(編輯:劉厚斌)

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